Personuppgiftsskydd och yttrandefrihet

Ur Lov&Data nr 67 (september 2001) s. 13-17.

Personuppgiftsskydd och yttrandefrihet

Högsta domstolen har funnit att uttrycket ”uteslutande journalistiska ändamål” i data­skyddsdirektivet och den svenska personuppgiftslagen skall tolkas mot bakgrund av avvägningen mellan rätten till privatliv och rätten till yttrandefrihet i Europakonventionen. En privat­person som på en webb­plats namngav och kritiserade olika inblandade i den s.k. bankkrisen ansågs ha behandlat person­uppgifterna för uteslutande journalistiska ändamål. Åtalet för brott mot personuppgiftslagen ogillades

(NJA 2001 s. 409, Högsta domstolen, dom 2001-06-12, mål nr B 293-00).

Inledning

Den aktuella domen behandlar den allt mer aktuella frågan om förhållandet mellan lagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifter och lagstiftning som skyddar yttrandefriheten. Flera av personuppgiftsskyddets grundläggande principer (t.ex. reglerna om överföring till tredje land) är svåra att förena med de yttrande­frihetsrättsliga traditionerna. I personuppgiftslagstiftningens barndom var denna konflikt föga uppmärk­sammad. Detta berodde dels på att första generationens personuppgiftslagstiftning hade ett mer begränsat tillämpningsområde och i huvudsak var inriktad på traditionella personregister, dels på att datortekniken vid denna tidpunkt inte användes för att sprida yttranden direkt till allmänheten.

I Sverige upp­märksammades visserligen redan under 80- och 90-talen motsättningen mellan datalagen (1973:289) och det mediespecifika skyddet för yttrandefriheten i tryck­frihets­för­ord­ningen (TF) och yttrande­fri­hets­grundlagen (YGL). I dessa fall handlade det framför allt om så­dan behandling av person­uppgifter som sker i publiceringens för­stadier, t.ex. genom skapan­det och användandet av olika typer av researchregister, och i pub­liceringens efterstadier, t.ex. genom att publicerad information hålls tillgänglig i olika ty­per av arkiv (se om denna praxis Lindberg, Westman, Praktisk IT-rätt, 2 uppl. s. 92 f.).

Genom Internet, som allt mer kommit att fungera som ett modernt massmedium där alla med tillgång till nätet enkelt kan kommunicera en budskap till en potentiellt global publik, och genom det moderna personuppgiftsskyddets inriktning på även annan typ av behandling av personuppgifter än sådan som sker i register, har emellertid konflikten skärpts även vad det gäller själva publiceringen. För svenskt vidkommande handlar det dels om förhållandet mel­lan personuppgiftsskyddet och TF och YGL, dels om förhållandet mellan personuppgifts­skyddet och yttrandefrihetsskyddet i artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det var det senare förhållandet som Högsta domstolen (HD) hade att pröva i det aktuella må­let.

Domen aktualiserade även frågan om tillämpning av datalagen eller per­son­uppgiftslagen. Eftersom personuppgiftslagen enligt övergångsbestämmelserna gäller för alla behandlingar av personuppgifter från och med den första oktober (år 2001) är denna fråga av mindre principiell betydelse och den lämnas därför utanför fram­ställ­ningen.

Den rättsliga regleringen

Genom personuppgiftslagen (1998:204) implementeras Europaparlamentet och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skyddet för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds­di­rektivet). I 7 § personuppgiftslagen anges två situationer när lagen på grund av konflikten med yttrandefriheten inte skall til­läm­pas. I första stycket framgår att lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. I an­dra stycket i samma paragraf anges att lagen (med undantag av vissa bestämmelser) inte skall tillämpas på sådan behand­ling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Dataskyddsdirektivets innehåll i detta hänseende behand­las nedan i HD:s domskäl.

Omständigheterna i målet

I HD:s dom framgår följande om omständigheterna i målet: "Börje [R] har under namnet Stiftelsen Mot Nordbanken (SMN) inrättat en webbplats på Internet på vilken han publicerat ett antal personuppgifter. Under rubriken Välkommen har angetts att SMN är ett 'forum för belysning av bankers, finansbolags och enskilda kapitalisters skadegörelse före, under och efter bankkrisen. Miljardrullningar som med sitt brottsliga inslag ännu inte nått sin kulmen. SMN ska genom Internet förmedla kunskap, erfarenheter och råd för att förhindra en upprepning av denna genom tiderna största svenska samhällsskandal i sitt slag. Allt för att folk skall kunna skydda sig mot skrupelfria banker och samvetslösa nätverkskapitalister som har satt i system att roffa åt sig ytterligare makt och medel på entreprenörers, uppfinnares och samhällets bekostnad'. Angående webbsidan och dess innehåll i övrigt hänvisas till redo­görel­sen i tingsrättens dom.”

I tingsrättens dom görs en grundlig genomgång av webbplatsens utformning, bl.a. framgår att flera av webbsidorna innehåller personuppgifter och att en sida – ”Vid skampålen” – innehåller en alfabetisk förteckning över 71 personer. Vid varje namn har angetts arbets- eller uppdragsgivare och/eller befattning. Dessutom finns länkar till andra sidor där personen nämns.

Gärningsbeskrivningen

Den i HD justerade gärningsbeskrivningen löd: ”Börje [R] har under tiden februari 1997 – oktober 1997 på Internet lagt ut såväl integritetskränkande som andra personuppgifter utan att i enlighet med datalagen inhämta datainspektionens medgivande till utlandsutlämnande. Genom sitt förfarande har [R] fört över personuppgifter till tredje land, där de kunnat be­handlas.”

Tingrättens och hovrättens dom

Stockholms tingsrätt fann att datalagen skulle tillämpas och att den alfabetiska förteckningen över personuppgifter på webbplatsen utgjorde ett personregister i datalagens mening. Efter­som registret innehöll både uppgifter om att någon misstänktes för brott och s.k. mjukdata, dvs. värderande uppgifter om personerna var det fråga om ett tillståndspliktigt register. Publi­ce­ringen av registret på Internet utgjorde vidare utlämnande av uppgifterna till tredje land. Då R saknade tillstånd att föra registret och att lämna ut uppgifterna till tredje land dömdes han till 50 dagsböter á 250 kr (mål nr B 262-98).

Svea hovrätt – som fann att personuppgiftslagen enligt lindrigaste lagens princip skulle tilläm­pas – konstaterade att syftet med webbplatsen delvis varit det som R angivit, nämligen att ”informera, granska, kritisera och provocera”, men även ”att sprida kännedom om de nedvärderande personuppgifter som det är fråga om i målet”. Undantaget för uteslutande journalistiska ändamål var därför inte tillämp­ligt. R dömdes för brott mot överföringsförbudet i personuppgiftslagen till 30 dagsböter á 250 kr (mål nr B 3625-99).

Högsta domstolens dom

Då HD:s dom är av stort principiellt intresse återges de delar som rör förhållandet till yttran­defriheten i sin helhet:

"Personuppgiftslagen bygger i allt väsentligt på Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på be­handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Lagen följer således i stort direktivets text och struktur och använder sig av samma begrepp och uttryck som direktivet. Allmänt sett har det också förutsatts att tolkningen av lagen skall ske i enlighet med direktivet och den tolkning av detta som EG-domstolen kan komma att göra. Några egentliga förarbeten till direktivet finns inte och detta lämnar i åtskilliga hänseenden utrymme för olika tolkningar. Med hänsyn till lagens nära anknytning till direktivet har regeringen i propositionen till riksdagen förklarat att den ansett sig i princip böra avstå från att uttala sig om hur direktivet i olika delar bör tolkas. (Prop. 1997/98:44 s. 37 f.)

Det i 7 § andra stycket personuppgiftslagen angivna undantaget från bl.a. straffansvar för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål grundar sig på artikel 9 i direktivet som har rubriken Behandling av personuppgifter och yttrandefriheten. Enligt artikeln skall medlemsstaterna besluta om undantag och avvikelser från vissa av bestämmelserna i direktivet beträffande behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål med den begränsningen att undantagen skall vara nödvändiga för att förena rätten till privatliv med reglerna om yttrandefriheten.

När det gäller tolkningen av artikel 9 i direktivet finns det anledning att peka på att EU enligt artikel F.2 i fördraget om upprättande av Europeiska unionen skall respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanterats i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Detta återspeglas på olika sätt i regleringen i direktivet. Av artikel 1 framgår att syftet med direktivet är att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter. Av punkt 10 i direktivets ingress framgår att med rätten till privatliv avses detsamma som i artikel 8 i Europakonventionen. Enligt den artikeln har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. På motsvarande sätt framgår av direktivets ingress, punkt 37, att bestämmelserna i artikel 9 om yttrandefrihet särskilt avser den frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar som fastslagits i artikel 10 i Europakonventionen.

Det får mot den bakgrunden anses vara uppenbart att tolkningen av artikel 9 i direktivet skall ske med särskilt beaktande av Europakonventionen. Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen också som lag har i landet och lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med konventionen enligt 2 kap. 23 § regeringsformen.

Skyddet enligt artikel 8 i Europakonventionen avser privatlivets område. Även om det kan vara svårt att avgränsa vad som är att hänföra till det området faller alltså uppgifter som hänför sig till en persons offentliga liv i princip utanför skyddsområdet. Så länge uppgifterna angår privatlivet saknar det däremot i sig betydelse vilken karaktär som uppgifterna i övrigt har. Skyddet gäller i sådant fall även om uppgifterna inte i sig är känsliga på annat sätt än att de angår privatlivet. Skyddet enligt artikel 8 får inskränkas med stöd av lag bl.a. om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till andra personers fri- och rättigheter. En sådan rättighet som kan föranleda inskränkningar är den i artikel 10 skyddade yttrandefriheten.

Den i artikel 10 föreskrivna rätten till åsiktsfrihet och till att utan offentlig myndighets inblandning ta emot och sprida uppgifter och tankar är inte inskränkt till någon viss grupp av personer utan avser var och en. Utövandet av yttrandefriheten får i lag underkastas bl.a. sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter. En rättighet som kan föranleda inskränkningar är den i artikel 8 skyddade rätten till privatliv. En sådan inskränkning kan sträcka sig längre än vad som behövs för skydd av annans goda namn eller rykte. För uppgifter som ligger utanför det av artikel 8 skyddade området får inskränkningen däremot i allmänhet inte sträcka sig längre än vad som krävs för detta ändamål.

Det finns inte anledning att anta att direktivet i nu berörda hänseenden skulle tolkas på annat sätt än i överensstämmelse med Europakonventionen. I den danska lagstiftning som implementerat direktivet har detta markerats genom att i lagen införa en uttrycklig hänvisning till artikel 10 i Europakonventionen. I motsvarande norska lagstiftning har undantaget för journalistiska ändamål av motsvarande skäl preciserats till att också omfatta ”opinionsdannende” ändamål. Det kan också noteras att den rekommendation (1/97) angående lagstiftning om uppgiftsskydd och medierna som avgivits av den arbetsgrupp som inrättats enligt artikel 29 i direktivet uttryckligen tar sin utgångspunkt i Europakonventionens artiklar 8 och 10.

Av vad som anförts ovan framgår att rättigheterna enligt artikel 8 och 10 i Europakonventionen i enskilda fall kan komma i konflikt med varandra. För att avgöra sådana konflikter tillämpar Europadomstolen den s.k. proportionalitetsprincipen vilket innebär att en avvägning görs mellan intresset av skydd för privatlivet och intresset av yttrandefrihet. Det får antas att det i personuppgiftslagen föreskrivna, på direktivet grundade, undantaget för journalistiska ändamål utgör ett försök att i mer generella termer ge uttryck för en sådan intresseavvägning. Att uttrycket journalistiska ändamål använts kan under sådana förhållanden inte antas vara i avsikt att privilegiera etablerade massmedier eller personer som är yrkesverksamma inom sådana medier. Med uttrycket torde snarare få antas vara avsett att betona vikten av en fri informationsspridning i frågor av betydelse för allmänheten eller för grupper av människor och en fri debatt i samhällsfrågor.

Undantag från de i artikel 8 och 10 garanterade rättigheterna får göras endast om det är nödvändigt för skyddet av grundläggande värden i ett demokratiskt samhälle. Av Europadomstolens praxis framgår att tolkningen av vad som är nödvändigt, och därmed också den avvägning som kan behöva göras mellan olika rättigheter, inte kan fastställas för alla länder och alla tidpunkter utan måste bedömas mot bakgrund av rådande förhållanden i varje land. Varje stat anses åtnjuta en viss frihet att bedöma om ett ingrepp är nödvändigt eller inte och därmed också hur intresseavvägningen mellan olika rättigheter bör göras i enskilda fall.

Vid den svenska implementeringen av direktivet har det också gjorts den bedömningen att artikel 9 tillåter ett hänsynstagande till bl.a. konstitutionella traditioner och principer och att direktivet därför inte lägger hinder i vägen för det generella undantag från personuppgiftslagens bestämmelser som enligt 7 § första stycket gäller i den utsträckning som en tillämpning av dessa skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (jfr SOU 1997:39 s. 263 och prop. 1997/98:44 s. 50 f). Även om det kan diskuteras hur långt spelrummet för nationella variationer sträcker sig (jfr Lagrådet i a. prop. s. 236) torde det vara uppenbart att ett sådant utrymme finns när det gäller tillämpningen av undantag för journalistiska ändamål. Att så är fallet vinner också stöd av utformningen av den rekommendation som berörts ovan.

I förarbetena till personuppgiftslagen har beträffande undantaget för journalistiska ändamål angetts att utgångspunkten skulle vara att detta handlar om ”vedertagen” journalistik (a. SOU s. 264) samt att enighet skulle råda om att ”seriös” journalistisk verksamhet är skyddsvärd (a. prop. s. 52). Oavsett ordvalet står det klart att avsikten med dessa uttalanden inte varit att hävda att avgränsningen skulle ske med tillämpning av någon form av kvalitetskriterium när det gäller innehållet utan endast syftat till att ange karaktären av en bedriven verksamhet. Detta framgår bl.a. av den särskilda förklaring i mötesprotokollet som Sverige fick intagen i samband med att direktivet antogs i ministerrådet. Enligt förklaringen ansåg Sverige att de med journalistiska ändamål jämställda undantagen för konstnärligt eller litterärt skapande mera syftar på uttrycksmedlen än kommunikationens innehåll eller dess kvalitet (jfr de s.k. instruktionerna i 1 kap 4 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap 5 § yttrandefrihetsgrundlagen). Enligt vad som anges i propositionen (s. 53) skall tolkningen av undantaget ske med hänsyn till den avgivna förklaringen vilket anges kunna få betydelse särskilt för kommunikation som inte bedrivs av yrkesverksamma journalister.

Det syfte för webbsidan som angetts på denna och som Börje [R] utvecklat i målet måste mot den angivna bakgrunden anses ligga väl inom ramen för ett journalistiskt ändamål att informera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. I vad mån sedan webbsidan kan anses motsvara godtagbar standard enligt de kriterier som man brukar använda när man värderar etablerad journalistisk verksamhet saknar i sig betydelse för bedömningen.

Att webbsidan som sådan måste anses ha haft ett journalistiskt ändamål utesluter emellertid inte att det inom ramen för denna skulle kunna förekomma publicering och behandling av personuppgifter som inte kan anses ha haft ett journalistiskt ändamål. Publicering av uppgifter av rent privat karaktär kan exempelvis normalt inte anses ha ett journalistiskt ändamål helt oberoende av om publiceringen sker i ett sammanhang som i övrigt har journalistiska ändamål. Det saknar härvid i princip betydelse om uppgifterna angår personer som det lämnats också andra uppgifter om som får anses vara omfattade av det journalistiska ändamålet.

Börje [R] får anses ha gjort gällande att alla personuppgifter på webbsidan omfattas av journalistiska ändamål. Under sådana förhållanden ankommer det i princip på åklagaren att åberopa och visa att det föreligger sådana omständigheter som gör att denna invändning mot ansvar framstår som obefogad (jfr NJA 2000 s. 355 och a. prop. s. 119). Vad åklagaren kan anses ha åberopat i denna del är att uppgifterna varit kränkande.

Att elektroniskt eller på annat sätt publicerade texter innehåller kränkande eller nedvärderande uppgifter eller omdömen innebär emellertid inte i sig att det inte är fråga om journalistiska ändamål. Tvärtom får sådant anses utgöra ett normalt inslag inom ramen för en kritisk samhällsdebatt. Som Europadomstolen framhållit innefattar yttrandefriheten även rätten att framföra sådan information och sådana åsikter och tankar som kränker, chockerar eller stör.

Då det i målet inte framförts någon annan omständighet som skulle kunna göra att vissa av personuppgifterna inte omfattades av journalistiska ändamål skall Börje [R:s] invändning i den delen godtas.

För att webbsidan skall vara undantagen från straffansvar enligt 7 § andra stycket personuppgiftslagen krävs emellertid härutöver att behandlingen på webbsidan skett ”uteslutande” för journalistiska ändamål. Åklagaren får anses ha gjort gällande att Börje [R] haft till syfte att sprida kränkande eller nedvärderande personuppgifter och att behandlingen av dessa uppgifter med hänsyn härtill i vart fall inte skett uteslutande för journalistiska ändamål.

Begränsningen till ”uteslutande” journalistiska ändamål syftar i första hand på att klargöra att sådan personuppgiftsbehandling som sker inom massmedia och av journalister för annat än redaktionella ändamål faller utanför undantaget. Massmedias behandling av personuppgifter för exempelvis fakturering, direktreklam eller kartläggning av läsarprofiler faller således utanför undantaget (jfr rekommendationen 1/97). Något stöd för att uttrycket ”uteslutande” därutöver också skulle tolkas så att det oberoende av att en publicering haft journalistiska ändamål skulle vara möjligt att med stöd av personuppgiftslagen bestraffa angrepp på annans goda namn och rykte kan inte anses föreligga.

Detta innebär inte att det så länge som det föreligger ett journalistiskt ändamål står fritt att framföra uppgifter av det aktuella slaget. Uppgiftslämnandet kan vara straffbart som förtal enligt den reglering som finns för sådana brott med särskild försvarlighetsbedömning och möjlighet till sanningsbevisning. Något utrymme för att göra motsvarande bedömningar inom ramen för personuppgiftslagen finns däremot inte. Mot den bakgrunden måste det anses stå klart att straffansvaret enligt personuppgiftslagen inte heller kan avgränsas utifrån sådana kriterier.

Högsta domstolen, som mot bakgrund av vad som anförts inte bedömt det som nödvändigt att inhämta något förhandsavgörande från EG-domstolen, finner sammanfattningsvis – vid tillämpning av 7 § andra stycket i den svenska person uppgiftslagen – att det inte är visat annat i målet än att Börje [R:s] behandling av personuppgifter på den aktuella webbsidan skett uteslutande för journalistiska ändamål. Han skall därför inte dömas till ansvar för den åtalade gärningen. Vid den bedömningen saknar Högsta domstolen anledning att pröva i vad mån det även på annan grund skulle kunna finnas skäl att ogilla åtalet."

Kommentarer

Högsta domstolens dom är principiellt viktig och väl övervägd. Den sätter på ett välkommet sätt in personuppgiftsskyddet i ett europeiskt yttrandefrihetsrättsligt sammanhang. Undantaget för journalistisk verksamhet anses värna om fri informationsspridning i frågor av betydelse för allmänheten eller för grupper av människor och om en fri debatt i samhällsfrågor. Sam­tidigt indikerar domskälen att det finns gränser för vad som kan anses utgöra användning av personuppgifter i journalistisk verksamhet. Publicering av uppgifter av rent privat karaktär kan exempelvis enligt HD normalt inte anses ha ett journalistiskt ändamål helt oberoende av om publiceringen sker i ett sammanhang som i övrigt har journalistiska ändamål. Av Europa­domstolens praxis framgår emellertid att det finns situationer där även uppgifter av privat karaktär kan omfattas av det yttrandefrihetsrättsliga skyddet. HD:s dom utesluter inte heller att andra former av personuppgifts­användning skulle kunna falla utanför de journalistiska ända­målen, t.ex. kan man tänka sig att behandling som är mer om­fattande och mer strukturerad för fortsatt data­behandling än vad som är nödvändigt för att uppfylla de aktuella informations- och debattbehoven i vissa fall anses falla utanför behandlingen för sådana ändamål. De exakta gränserna får fastställas i framtida praxis.

Det framstår som tveksamt om HD:s tolkning av artikel 9 i dataskyddsdirektivet ger fullt ut­rymme för det specifikt svenska yttrandefrihetsundantaget för sådana medieformer som omfattas av TF och YGL (jfr 7 § första stycket personuppgiftslagen). Det är inte svårt att tänka sig behandlingar som omfattas av TF och YGL, men som vid en prövningen enligt den av HD anvisade propor­tionalitetsprincipen inte skulle anses undantagen från dataskydds­direktivet (jfr. t.ex. den nedan nämnda länsrättsdomen). Detta gäller särskilt med tanke på att TF och YGL även skyddar olika förstadier till publiceringen, t.ex. inrättandet och användandet av olika typer av research­register. Samtidigt skall konstateras att förhållandet mellan EG-rätten och nationella grund­lagsregler är komplext och kan betraktas som ett möte mellan två parallella hierarkier, där det i slutänden är en politisk fråga vilken av dem som skall ges företräde i en konkret situation.

Under senare tid har svenska domstolars skyldighet att begära förhandsavgörande från EG-domstolen debatterats (se t.ex. flera artiklar i Juridisk Tidskrift, JT 2000-01). Det skulle natur­ligt­vis kunna ifrågasättas om HD inte borde ha hänskjutit en så central fråga som tolkningen av artikel 9 i dataskyddsdirektivet till EG-domstolen. Personligen finner jag emellertid HD:s re­sonemang övertygande i denna del. Eftersom kopplingen mellan artikel 9 i direktivet och Eu­ropakonventionen framstår som uppenbar och Europakonventionen i stor utsträckning öppnar för att nationella förhållanden beaktas när avvägningen mellan skyddet för privatlivet (artikel 8) och för yttrandefriheten (artikel 10) görs kan man ifrågasätta hur mycket vägledning som EG-domstolen skulle kunna ha givit i det konkreta fallet. Dessutom kan tilläggas att den per­son­uppgiftsbehandling som var aktuell i målet inte rör EG-rättens kärna, dvs. den inre mark­naden, utan mer ”ideella” aspekter på behandling av per­sonuppgifter. Att behandling som om­fattas av TF och YGL kan vara av stor betydelse för den inre marknaden är emellertid klart (jfr t.ex. Länsrätten i Stockholms län, mål nr. 8212-01, där en kreditupplysningstjänst ansågs omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL).

Daniel Westman

Senast ändrad 2015-11-25